Il contributo, a cura del viceprefetto aggiunto Emmanuela Usai, affronta il delicato tema della revoca della patente di guida per perdita dei requisiti morali, approfondendo la sequenza procedimentale e i criteri per l’esercizio della discrezionalità amministrativa.
La dott.ssa Usai, contattabile all’indirizzo e-mail ” emmanuela.usai@interno.it “, sarà lieta di confrontarsi con coloro che lo desidereranno sul tema trattato nell’articolo.
1.Sintesi del cambio di rotta operato dalla Corte costituzionale e problematiche connesse.
Nel corso di due anni, le note sentenze della Corte costituzionale nn. 22 del 2018, 24 e 99 del 2020 hanno riscritto i connotati sostanziali del provvedimento prefettizio di revoca della patente per perdita dei requisiti morali di cui all’art. 120 c.d.s.
Le plurime dichiarazioni di illegittimità costituzionale di tale disposizione nella parte in cui prevedeva che il Prefetto “provvede” anziché “può provvedere” ha aperto varie questioni inerenti sia all’ambito applicativo delle citate sentenze, sia all’inquadramento giuridico del tipo di valutazione che le Prefetture sono chiamate a svolgere e sia, infine, all’individuazione degli accorgimenti procedimentali da adottare per rispettare i principi rilevanti in subiecta materia.
La risoluzione di tali problematiche può trovare un punto di partenza in una riflessione vertente su alcune coordinate teorico-pratiche, utili per l’esercizio del potere prefettizio, che possono essere rinvenute nelle decisioni di cui trattasi nonché sui motivi che hanno spinto il giudice delle leggi a propendere per la parziale riscrittura dell’art. 120 c.d.s..
Primariamente, occorre considerare che la Consulta ha sinteticamente provveduto a inquadrare la revoca di cui all’art. 120 c.d.s. in un provvedimento che attesta il venir meno dell’affidabilità del titolare della patente di guida, determinata dalla perdita dei requisiti morali sussistenti al rilascio dell’abilitazione, così rifiutando, quindi, una supposta natura sanzionatoria conseguente alla violazione di una norma in tema di circolazione stradale[1].
Così inquadrata la fattispecie, in tutte le suindicate decisioni la Corte costituzionale ha seguito, quale unico filo conduttore, la violazione dell’art. 3 della Costituzione, sotto due profili.
Il primo è quello relativo alla rilevata sproporzionalità e irragionevolezza nel prevedere il medesimo effetto (costituito dalla revoca della patente) per l’integrarsi di una varietà di fattispecie non sussumibili in termini di omogeneità, posto che la condanna avrebbe potuto riguardare reati di natura diversa, peraltro alcuni di lieve entità ed eventualmente risalenti nel tempo rispetto alla data di definizione del giudizio. Premesse tali condizioni, l’automatismo normativo non garantiva un giudizio fondato sull’attualità del venir meno dell’affidabilità del soggetto rispetto all’esercizio dell’attività di guida.
Per quanto attiene al secondo dei cennati rilievi, invece, la Corte costituzionale ha riscontrato un’irragionevolezza legislativa nella previsione di un automatismo per la revoca prefettizia e di una mera possibilità per il giudice penale di disporre il ritiro della patente, per la parallela ipotesi di cui all’art. 85 del d.P.R. n. 309 del 1990. Tale discrasia (facoltà/dovere) diveniva rilevante data l’identità del medesimo fatto-reato al quale si ricollegavano e dell’effetto negativo che determinavano, consistente nell’inibizione alla guida.
La Corte, senza addentrarsi in aspetti connessi ma non propri del thema decidendum, non ha affrontato la questione relativa a quali aspetti la Prefettura deve valorizzare per fondare la propria valutazione in merito alla perdita di affidabilità del soggetto. Tuttavia, l’insieme dei motivi d’incostituzionalità, nonché delle indicazioni sulle finalità della misura, come verrà meglio illustrato nel prosieguo della breve trattazione, rappresentano i primi spunti per affrontare le questioni sopra cennate che, nel silenzio della normativa di risulta, persistono a distanza di alcuni anni dagli interventi del giudice delle leggi.
2. Ambito di applicabilità delle declaratorie di incostituzionalità e revoche antecedenti.
Premessa una breve sintesi in ordine all’inquadramento delle problematiche sorte con le modifiche dell’art. 120 c.d.s., occorre affrontare l’analisi concreta delle fattispecie che si presentano all’esame delle Prefetture.
A tal fine, si ritiene necessario distinguere i casi in cui, al momento dell’adozione delle sentenze di incostituzionalità, la revoca sia stata già adottata rispetto alle ipotesi in cui la Prefettura non ha ancora provveduto, a prescindere dal fatto che il presupposto giuridico di cui all’art. 120 c.d.s. sia o meno già sorto.
Tale distinzione appare necessaria, in quanto una delle questioni più dibattute attiene all’applicabilità delle declaratorie di incostituzionalità alle revoche adottate in epoca precedente all’intervento del giudice delle leggi.
In particolare, secondo un approccio fondato sull’ormai consolidato concetto di rapporto esaurito, si potrebbe ritenere che il provvedimento divenuto ormai inoppugnabile al momento dell’adozione delle sentenze d’incostituzionalità non possa considerarsi ricadente nel relativo ambito di applicazione in quanto facente parte di una vicenda ormai definita e quindi non più soggetta al mutamento della disciplina normativa.
Tuttavia, tale conclusione si scontra con l’orientamento seguito da alcune pronunce adottate in merito, il quale si sta assestando sul ritenere che il nuovo testo dell’art. 120 c.d.s. si debba applicare anche alle revoche adottate precedentemente alle declaratorie di incostituzionalità giacché produttive di effetti afflittivi e quindi, in quanto tali, non definibili provvedimenti involgenti rapporti esauriti.
Secondo tale impostazione l’attuale lesività integrerebbe, pertanto, l’interesse ad agire in via cautelare ex art. 700 c.p.c.[2].
Peraltro, l’adozione delle sentenze della Corte costituzionale avrebbe determinato il sorgere di un nuovo motivo di doglianza rispetto ad un eventuale giudizio precedente, seppur sfavorevole, e ciò condurrebbe a ritenere che non si sia formato alcun giudicato avente ad oggetto la legittimità della revoca rispetto al testo normativo emendato dai vizi di incostituzionalità.
L’orientamento porta quindi a concludere che qualora le Prefetture non adottassero spontaneamente un provvedimento di annullamento delle revoche adottate in epoca antecedente alle declaratorie di incostituzionalità, si esporrebbero al contenzioso relativo all’impugnazione, in via cautelare, dei provvedimenti adottati nell’esercizio del potere vincolato secondo le regole allora vigenti. Vieppiù, in quanto l’eventuale istanza di autotutela proposta dal privato volta a sollecitare l’adozione del provvedimento caducatorio potrebbe costituire il fondamento giuridico per l’eventuale condanna alle spese di un giudizio, avente ad oggetto la revoca ormai illegittima, verosimilmente sfavorevole[3].
Occorre evidenziare che l’orientamento sinteticamente descritto fa il paio con l’impostazione seguita dal Ministero dell’Interno con le circolari adottate sul punto, in particolare la n. 8249 del 30 novembre 2021[4].
Con quest’ultimo atto di indirizzo, l’Amministrazione ha rappresentato la necessità che le Prefetture provvedano ad annullare le revoche delle patenti ex art. 120 c.d.s. adottate mediante l’automatismo precedentemente vigente, ancorché anteriori all’adozione delle declaratorie di incostituzionalità.
Ciò posto, e in disparte la dubbia compatibilità di tale orientamento con i principi informatori di un giudizio, per quanto sul rapporto e non sull’atto, avente ad oggetto un provvedimento amministrativo, occorre individuare le azioni che la Prefettura deve intraprendere a fronte di revoche antecedenti ancorché produttive di effetti.
Data la natura ormai illegittima dei provvedimenti di revoca adottati secondo una normativa divenuta incostituzionale, la Prefettura, su iniziativa di parte o d’ufficio, dovrà esercitare il proprio potere di autotutela, segnatamente di annullamento per violazione di legge ex art. 21 nonies Legge n. 241 del 1990.
Tale provvedimento di secondo grado, tuttavia, può essere comunque il preludio dell’esercizio di un nuovo potere, questa volta di primo grado, per quanto in seconda battuta rispetto alla prima revoca. Ciò avviene qualora, in primo luogo, non sia ancora decorso il termine di conclusione del procedimento, pari a tre anni, e, soprattutto, quando sussistano degli elementi che possano giustificare la privazione del diritto alla guida a dispetto delle esigenze del destinatario del provvedimento.
3. Accorgimenti procedimentali ed esercizio del potere.
Qualora non sia spirato il termine per la conclusione del procedimento di revoca, le problematiche si spostano sull’individuazione degli adempimenti procedimentali, in specie relativi alla partecipazione del destinatario, e, nel silenzio della legge, alla concreta individuazione, nonché applicazione, dei criteri che la Prefettura deve utilizzare per esercitare un potere conforme ai principi informatori della materia.
Per quanto riguarda la sequenza procedimentale, in primo luogo appare senz’altro necessaria la comunicazione di avvio al procedimento provvista di tutti gli elementi indicati nell’articolo 8 della Legge n. 241 del 1990. Data la non attuale applicazione di un obbligo generale concernente l’elezione di un domicilio digitale per tutti i cittadini, a dispetto dell’ormai inesorabile digitalizzazione dell’attività amministrazione, risulta opportuno invitare il destinatario ad eleggere un proprio domicilio digitale per le successive comunicazioni.
Lo snodo procedimentale eventuale (nonché probabile, dato il rilevante interesse del soggetto a non incorrere in un provvedimento particolarmente afflittivo) è l’esercizio del diritto di accesso endoprocedimentale da parte dell’interessato, il quale dovrà essere accordato nei limiti in cui l’atto oggetto della possibile ostensione non riguardi informazioni relative ad indagini in corso e, più in generale, coperte da segreto istruttorio[5].
Aperta così la fase istruttoria, si pone la problematica inerente ai criteri che la Prefettura può e deve utilizzare per poter addivenire alla valutazione complessiva del caso concreto secondo le linee direttrici indicate dalla Consulta.
Posto che la disciplina normativa di riferimento, emanata con l’intenzione legislativa di disciplinare un potere vincolato, non contiene alcuna indicazione in merito, come peraltro avviene sovente per le ipotesi di potere discrezionale, risulta necessario partire dalla finalità seguita dalla Corte costituzionale.
Come già precisato, rifiutata la natura sanzionatoria del provvedimento di revoca, la Consulta ha inquadrato la fattispecie in un provvedimento che attesta la perdita dei requisiti morali e che trova il proprio presupposto giuridico nel realizzarsi di uno degli eventi indicati dal primo comma dell’art. 120 del Codice della strada.
Così individuata la finalità del potere prefettizio, occorre chiedersi quali siano i criteri e i parametri di bilanciamento della discrezionalità; nel già ribadito silenzio della normativa di risulta, nonché di chiare direttrici dei pronunciamenti del giudice delle leggi, si ritiene che possano soccorrere i parametri individuati dalla recente giurisprudenza finora espressasi in argomento[6].
Segnatamente, le prime pronunce sono orientate a ritenere che la ponderazione comparativa tra gli interessi in gioco, ovvero l’interesse pubblico perseguito dalla norma attributiva del potere autoritativo e quello oppositivo vantato dal privato volto al mantenimento della situazione vantaggiosa consistente nell’abilitazione alla guida, sia il frutto di una valutazione complessiva di vari elementi[7].
Tra questi, in particolare, possono annoverarsi:
- La gravità dell’episodio criminoso descritto nella sentenza di condanna;
- La condotta mantenuta dal privato successivamente alla condanna, sia sotto il profilo lavorativo sia in generale nei rapporti sociali e interpersonali;
- Eventuali nuove denunce a carico del privato o frequentazione di soggetti pericolosi;
- Eventuale presenza di familiari in grado di assistere e sostenere il ricorrente nel percorso riabilitativo;
- Svolgimento di attività lavorativa, oppure offerte di lavoro, in relazione alle quali sia necessario il possesso della patente di guida.
Secondo tali indicazioni, pertanto, in sede istruttoria tali circostanze sono da valutare singolarmente e nel loro complesso al fine di giungere a una soluzione che meglio persegue nel concreto la finalità prefettizia nel rispetto dei diritti del singolo.
A titolo esemplificativo, accade spesso che la pretesa del privato al mantenimento dell’efficacia della patente sia fondato sul rispetto del proprio diritto al lavoro, declinato nella necessità di guidare per raggiungere la sede della propria attività lavorativa attuale o potenziale (in caso di mera offerta di lavoro). Nell’ambito del giudizio comparativo, tale circostanza si presenta quale rilevante elemento a favore della pretesa del privato, ma non può comunque dirsi determinante: infatti, rimane superabile sia in fatto, qualora la sede possa per esempio essere raggiunta tramite mezzi pubblici, sia in diritto, ovvero nell’ipotesi in cui le risultanze istruttorie siano univoche nel portare l’Amministrazione a ritenere che l’interesse pubblico non possa essere perseguito con efficienza se non mediante l’adozione della revoca della patente[8].
Nell’ambito della fase istruttoria, appare determinante acquisire quanti più elementi possibili per poter svolgere la propria valutazione; in particolare l’obiettivo può essere perseguito tramite la richiesta di circostanziati rapporti a tutte le Forze dell’ordine che possiedono elementi conoscitivi, l’acquisizione delle sentenze di condanna e dei provvedimenti restrittivi al fine di valutare la gravità dell’episodio criminoso ed eventualmente il comportamento dell’imputato secondo la valutazione giudiziale, un’eventuale relazione del carcere dove il privato ha scontato la pena per verificare se il comportamento nell’istituto di detenzione si sia connotato per episodi rilevanti.
In sintesi, un quadro istruttorio completo, per quanto conforme alle esigenze di celerità dell’ufficio, congiuntamente a una valutazione discrezionale che tenga conto di tutti gli elementi acquisiti, permette di giungere ad una comparazione quanto più accorta e legittima possibile.
Tuttavia, anche la fase della redazione del provvedimento acquisisce particolare rilevanza, giacché la natura non più automatica del provvedimento impone che l’Amministrazione dia conto in sede motivazionale dell’iter svolto in fatto e in diritto[9].
Infatti, si ritiene che una motivazione quanto più compiuta, scrupolosa e fondata specificatamente su ogni passaggio dell’analisi di tutti gli elementi fattuali e giuridici sia necessaria per superare il vaglio giudiziale.
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[1] Non privo di importanza nel presente scritto, l’inquadramento giuridico della fattispecie operato dalla Corte costituzionale determina alcune ricadute teorico-pratiche. Infatti, il non accoglimento della tesi sulla natura sanzionatoria della revoca permette di escludere l’applicazione del complesso normativo, nazionale e internazionale, segnatamente della CEDU, al provvedimento prefettizio. Inoltre, può giungersi a ritenere che in sede procedimentale il giudizio in merito inerente alla pericolosità del soggetto passi in secondo piano, rimanendo quest’ultima ancorata alla valutazione del giudice penale; la valutazione prefettizia, invece, si inserisce all’interno di una sede maggiormente confacente alle finalità generali dell’Amministrazione, ovvero di verificare se l’accertamento penale, e quindi la pericolosità, tenuto conto di tutti gli elementi della fattispecie, sia tale da poter attestare la perdita dei requisiti morali e, quindi, giustifichi la revoca della patente.
[2] Trib. Cagliari, ord., 29/03/2021; Id., ord., 4/08/2020.
[3] Tali conclusioni risultano precipitati dell’attribuzione alla giurisdizione ordinaria della materia delle revoche delle patenti di cui all’art. 120 c.d.s. secondo l’arresto delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sent. n. 26391 del 19 novembre 2020. Infatti, la qualificazione di diritto soggettivo dell’interesse del privato determina l’applicazione di regole processuali che non tengono conto dell’esigenza di certezza del diritto sottesa all’inoppugnabilità dei provvedimenti una volta decorso il relativo termine di impugnazione; certezza del diritto, quest’ultima, che si accompagna alle necessità organizzative di non riaprire procedimenti ormai conclusosi.
[4] Tra le altre circolari adottare in materia, si ricordano: Circ. Min. Int. 10 ottobre 2019, n. 14919; Circ. Min. Int. 2012-852; Circ. Min. Int. 15 giugno 2020, n. 7581.
[5] Sul punto, si ricorda peraltro che “il limite del segreto istruttorio opera soltanto sugli atti che l’amministrazione abbia adottato in esecuzione di una delega dell’Autorità giudiziaria, nonché sulle comunicazioni di notizie di reato operate nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria attribuite agli organi amministrativi procedenti; viceversa laddove la notitia criminis sia stata acquisita nello svolgimento delle normali funzioni amministrative dell’ente non si ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 329 c.p.p., per cui la normativa in materia di accesso ai documenti opera normalmente, né questa conclusione trova ostacolo nella natura sanzionatoria della procedura in esame, giacché la normativa sull’accesso non contempla una limitazione correlata alla suddetta tipologia procedimentale” (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 13 novembre 2020, n. 618).
[6] Vd., tra le altre, TAR Campania, Napoli, sez. V, 14 settembre 2018, n. 5509; TAR Campania, Napoli, sez. V, 3 settembre 2019, n. 4446; TAR Lazio, Roma, sez. III, 10 giugno 2019, n. 7516; TAR Lombardia, Milano, sez I, 20 maggio 2020, n. 285.
[7] A tal proposito, si precisa che l’individuazione dell’interesse pubblico posto a fondamento della norma attributiva in esame non risulta pacifico. Come noto, la concezione tradizionale si fonda nel ritenere che il potere amministrativo attribuito al Prefetto in materia di Codice della strada sia quello di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica nello specifico settore della circolazione stradale. Orbene, tale prospettazione si scontra con la nota e recente sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26391 del 2020, la quale, nell’ambito di un riparto di giurisdizione, ha affermato che il potere prefettizio non sia discrezionale, bensì vincolato, in particolare, nel verificare se si sono verificate le condizioni che si frappongono al perseguimento della finalità rieducativa della misura di prevenzione o della pena. Secondo tale ricostruzione, pertanto, a nulla valgono i parametri di esercizio della discrezionalità, posto che, secondo le Sezioni Unite, sarebbero non pertinenti all’attività priva di potere esercitata dal Prefetto in sede di revoca della patente per perdita dei requisiti morali.
[8] A tal riguardo, non può sottacersi che l’inserimento lavorativo del soggetto destinatario delle misure di prevenzione rappresenti un elemento peculiare nella valutazione, al punto tale da essere espressamente citato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 99 del 2020 e da essere uno degli elementi maggiormente valorizzati dalle Sezioni Unite, nella già ricordata sentenza n. 23691 del 2020, laddove, in sede di riparto di giurisdizione, ha optato per il mantenimento della giurisdizione del giudice ordinario. Secondo la Corte costituzionale, in particolare, il carattere non più automatico e vincolato del provvedimento prefettizio è destinato a dispiegarsi non già sul piano di un riesame della pericolosità del soggetto, bensì su quello di una verifica di necessità/opportunità o meno della revoca della patente di guida in via amministrativa anche al fine di non contraddire l’eventuale finalità di inserimento del soggetto nel circuito lavorativo, che la misura di prevenzione si proponga di realizzare. Peraltro, secondo le Sezioni Unite, la valutazione in ordine all’inserimento lavorativo appare ancor più rilevante poiché, escludendo una ponderazione tra interesse primario e interesse secondario, hanno ritenuto che il Prefetto debba adottare la revoca in esito al mancato riscontro di ragioni impeditive derivanti dal contenuto individualizzante della misura di prevenzione o di esigenze personali legate all’utilizzo della patente per l’inserimento nel circuito lavorativo del privato.
[9] Tale considerazione è rafforzata dal fatto che, data la mancanza di un’istanza di parte del provvedimento in esame, non può essere applicato l’art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990. Infatti, la mancanza di contraddittorio procedimentale determina che il primo momento in cui il destinatario viene messo a conoscenza dei motivi del provvedimento favorevole sia quello della notifica dello stesso e che, parallelamente, la Prefettura potrebbe venire a conoscere di alcuni elementi non rilevati dalle Forze dell’Ordine solo in sede di eventuale giudizio. Ciò comporta che per affrontare un’eventuale impugnazione il provvedimento di revoca deve essere sorretto da una motivazione approfondita.
